Con l’Ordinanza n. 74 del 2015 il Presidente della Sezione Regionale di Controllo della Corte dei Conti per la Campania, ha deferito all’ordine del giorno del 12 ottobre 2015, “la trattazione dell’indagine trasversale sull’organismo pluripartecipato CISS”, diretto dal dott. Carlo Savoia e a cui aderiscono 24 enti, tra cui Cellole.

Leggi qui l’ordinanza completa 218-2015 su consorzio CISS e Incofarma, di cui sotto pubblichiamo ampi stralci

I Comuni (costituenti il consorzio CISS) “hanno una partecipazione indiretta nella società INCO.FARMA S.p.A., il cui scopo è la gestione delle farmacie prelazionate dai comuni e tradotte, tramite il Consorzio intercomunale per i servizi sociosanitari (di seguito CISS), direttamente dentro la società, la cui governance, per effetto della partecipazione minoritaria del C.I.S.S. e dei patti parasociali, è interamente privata.”

Nella prima parte dell’ordinanza c’è un excursus storico sulla nascita del consorzio CISS e relativa costituzione della società mista pubblico-privata INCO.FARMA., partecipata, a seguito di gara con “procedura ristretta a termini abbreviati”, dalla società IGESS S.p.A., con sede a Baia Domizia, unica offerente e aggiudicataria del 75% del capitale sociale.

Assetto proprietario INCO.FARMA spa
CISS (consorzio di diritto pubblico) 25%
SOC.IGESS (socio privato) 75%

La gestione delle farmacie dei comuni consorziati titolari è stata quindi affidata direttamente alla ridetta società mista INCO.FARMA per effetto dell’art. 3 dello Statuto del Consorzio.

Tale affidamento, sulla base del capitolato di gara che ha preceduto la costituzione di INCO.FARMA:

  • è trentennale ed è retto da contratti di servizio di pari durata, il primo stipulato nel 2005 e poi aggiornato con un contratto nel 2007 e poi, successivamente nel 2014;
  • inoltre, in base allo Statuto del Consorzio e alla Convenzione di servizio, ladesione di nuovi comuni al CISS, successiva allaffidamento della gestione delle sedi farmaceutiche alla ridetta società mista, comporta per il comune quale nuovo consorziato, lautomatico trasferimento della gestione della farmacia comunale ad INCO.FARMA (art. 3 dello Statuto e del CISS, nonché 5 della convenzione di servizio del 2005 e art. 6 della convenzione di servizio del 2007 e del 2014: «Fermo l’obbligo a carico del soggetto gestore di accollarsi, in momentanea anticipazione, tutti i costi per l’apertura di ogni singola farmacia»)

Tanto premesso si rilevano, con riferimento ai profili appena richiamati, le seguenti anomalie rispetto alle quali si chiede al Comune di presentare memorie e deduzioni relativamente:

  • alla vicenda dellapertura della farmacia nellambito del Comune di Ottaviano di cui si riferisce nel Verbale assemblea CISS del 30 giugno 2011 (Allegato 36 della relazione del DG, p. 13), si prega di fornire chiarimenti. In tale documento, infatti, si riferisce che al prefato Comune è stata inibita l’apertura della farmacia perché il Ministero e la Regione hanno ritenuto che INCO.FARMA adottasse una modalità illegittima di gestione della farmacia comunale.

Segnatamente, il Comune avrebbe richiesto alla Regione Campania il rilascio dell’autorizzazione all’apertura, ma l’istanza (prot. n. 5936/11  del 1/4/2011) è stata rigettata con il decreto prot. n. 4110626 del 27/5/2011, ove si afferma che ad avviso del MEF (il quale ha fornito parere in risposta ad una richiesta della stessa Regione Campania) l’allora vigente regola generale dell’esternalizzazione con l’affidamento a terzi ai sensi dell’art. 23-bis del D.L. n. 112/2008 (con l’eccezionalità della gestione in house) non si applica al settore delle farmacie, essendo necessario, in caso di prelazione, che l’esercizio delle farmacie stesse si svolga direttamente in una delle forme previste dall’art. 9 della L. n. 475/1968 e ss.mm.ii.

Alluopo si prega di produrre:

  • la nota CISS. prot. 934 del 20/06/2011 con relativa determina del Dirigente dello STAP di competenza in merito alla modalità di gestione delle farmacie comunali;
  • il decreto regionale  n. 4110626 del 27/5/201;
  • il correlato parere del MEF su istanza della Regione Campania;
  • di riferire di eventuali contenziosi sulla vicenda producendo i relativi arresti giurisdizionali.

Il punto cruciale dell’ordinanza sembra essere il 4. inerente I rapporti finanziari ed organizzativi tra Consorzio C.I.SS INCO.FARMA S.p.A (partecipata) e SOCIGESS S.p.A (socio privato).

“Nonostante CISS si sia accollata con la partecipazione ad una S.p.A. il correlato rischio d’impresa, la convenzione contempla una serie di rapporti diretti tra soci, non intermediati dagli organi corporativi della società, sostanzialmente volti a sollevare il socio di minoranza da tale rischio, con una forfettizzazione del quantum dovuto in ragione della partecipazione. A tale scopo, il contratto di servizio non si limita a disciplinare i rapporti del CISS con la società, ma regola anche quelli del Consorzio con il consocio privato di maggioranza.

Il contratto di servizio, quindi, di fatto e in diritto, integra un patto parasociale direttamente incidente sulla governance societaria, in termini di reciproci dare-avere (cfr. infra l’excursus sui rapporti economici di INCO.FARMA e socio privato col Consorzio) e responsabilità (cfr. infra la questione concernente il lodo arbitrale in danno del CISS e quella della mancata costituzione di un organo di controllo sulla società).

4.1. I rapporti economici. Start-up e primo biennio. Dal primo contratto di servizio sottoscritto (contratto di servizio del 10/03/2005 registrato a Sessa Aurunca l’8/04/2005 al n. 768, cfr. documentazione Comune di San Nicola La Strada) si evince che nella sua prima fase di vita il Consorzio avrebbe dovuto percepire dal socio privato un provento diretto a garantire “l’autosufficienza del Consorzio” e articolato come segue:

  1. a) un “canone fisso annuo nella misura di € 3000,00 euro per ogni Comune Consorziato titolare del servizio farmaceutico attivo gestito dalla INCO.FARMA S.p.A.”, indipendentemente dalla realizzazione di utili. Tale corrispettivo finanziario era conseguente alla quantificazione effettuata allofferta economica dellaggiudicatario ( 250×12 mensilità per ogni farmacia), ed è stato oggetto di accettazione con laggiudicazione medesima con offerta al ribasso della base.
  2. b) in aggiunta, ovviamente, la partecipazione agli utili, proporzionale alla quota del 25% e riveniente direttamente da INCO.FARMA.
  3. c) inoltre, l’aggiudicatario socio privato si accollava l’ “anticipo” dei costi di avvio e apertura delle farmacie nella titolarità dei comuni aderenti, in conformità ad un piano di ammortamento presentato in sede di offerta ed aggiudicazione dal socio privato.

4.1.1. Quinquennio 2007-2011. L’analisi dei successivi contratti di servizio del 2007 (prot. CISS n. 356 del 30/11/2007) e del 2014 (relazione di SOCIGESS al Consorzio con prot. 1397 del 24/10/2013; contratto deliberato il successivo 11/11/2013) evidenzia il costante mutamento dei criteri di liquidazione dei corrispettivi ed una variazione dei flussi finanziari concreti, sostanzialmente volti a ridimensionare le debenze dovute mediamente per farmacia aperta, man mano che il loro numero complessivo veniva ad aumentare.

Con la prima modifica contrattuale è stato previsto un innalzamento del canone, a sostegno delle “attività sociali” del Consorzio, nella fase di avviamento delle farmacie. Non è chiara la correlazione con lavviamento, né quali attività sociali del consorzio INCO.FARMA avrebbe dovuto sostenere. Segnatamente si conveniva, temporaneamente, la corresponsione di un maggiore canone complessivo di concessione fisso secondo il seguente rapporto: € 1.500,00 iva inclusa (+ aggiornamenti ISTAT) x 12 (mensilità) x (numero di farmacie gestite ed effettivamente funzionanti).

Peraltro, al fine di assicurare un introito minimo onnicomprensivo al Consorzio C.I.S.S. per garantire lo svolgimento dell’attività sociale, SOCIGESS S.p.A. si è impegnata a corrispondere complessivamente al Consorzio C.I.S.S., incluso gli eventuali utili da distribuire pro quota da parte di IN.CO.FARMA S.p.A., l’importo pari a:

  1. €000,00 iva inclusa per l’anno 2007, condizionato all’apertura di un minimo di n. 6 farmacie (in luogo di €108.000,00, calcolando il canone con i criteri originari);
  2. €000,00 iva inclusa per l’anno 2008, condizionato all’apertura di un minimo di 10 (dieci) farmacie (in luogo di €180.000,00 calcolando il canone con i criteri originari);
  3. €000,00 iva inclusa per l’anno 2009 (anno a regime), condizionato all’apertura di un minimo di 13 (tredici) farmacie (in luogo di €234.000,00, calcolando il canone con i criteri originari).

Dalla rappresentazione dei flussi finanziari di cui alla Tabella B, peraltro, si evidenzia che il contributo minimo assorbe completamente anche il canone mensile per le farmacie.

Emergeva quindi, nel quinquennio 2007-2011, una nuova struttura contributiva di INCO.FARMA e socio privato verso CISS: 1) un “contributo minimo” omnicomprensivo, con funzione “floor” (erogato anche in caso di mancata distribuzione di utili direttamente dal socio privato e non dalla INCO.FARMA, con abbattimento del rischio d’impresa, commisurato al numero di sedi farmaceutiche conferite in gestione. Esso assorbe il canone per le singole farmacie e dividendo); 2) un canone di concessione pagato solo in caso di farmacie che superino lo scaglione/stock di riferimento per il contributo minimo senza raggiungere lo scaglione superiore; 3) una partecipazione agli utili, corrisposta solo nel caso in cui ecceda la misura del contributo minimo.

Si evince che dal 2007 al 2011 il C.I.SS. ha fatturato a SOCIGESS S.p.A., in base al contratto di servizio, canoni relativi ai suddetti anni di competenza economica per un totale di € 1.273.918,12 incassandone però € 968.918,91.

Il socio privato non aveva quindi liquidato, per cassa, € 304.999,21 (credito residuo).

Il C.I.SS., con nota ricevuta da parte di SOCIGESS S.p.A. (ns. prot. n.789 del 18/03/2011) è stato indicato come responsabile in solido con il Comune di Sant’Arpino, della mancata apertura della sede farmaceutica di Sant’Arpino (CE) alla via Gemito in attuazione del procedimento di revisione della Pianta Organica da parte del comune di Sant’Arpino che ha modificato, in modo illegittimo nelle pretese del socio privato, le circoscrizioni delle sedi farmaceutiche.

Il socio privato ha quindi intentato causa, invocando una responsabilità solidale del Consorzio ai sensi dellallora vigente convenzione, ai sensi degli artt. 8 e 9. La causa è stata tratta in arbitrato (la vicenda è illustrata in maniera analitica al capitolo della relazione del Direttore Generale “Lodo Arbitrale tra C.I.SS e Socigess S.p.A.”), in base alla clausola compromissoria contenuta nelloriginario e successivi contratti di servizio (art. 14 dell’allora vigente contratto di servizio prot. CISS n. 356 del 30/11/2007), ma non prevista a suo tempo negli atti di gara.

Ai sensi dell’art. 8 comma 2 del contratto di servizio del 30 novembre 2011, prot. CISS 356, «Il Consorzio è obbligato a porre in essere tutto quanto rientra nei suoi poteri per il raggiungimento degli obiettivi per i quali è stato costituito ed in funzione dei quali il soggetto affidatario ha partecipato alla gara dallo stesso bandita, a tutela degli interessi generali del Consorzio e del soggetto gestore».

Il lodo dà totalmente per scontato il passaggio logico della sussistenza dei presupposti della responsabilità solidale ai sensi degli artt. 8 e 9 del contratto di servizio, limitandosi a disquisire del quantum del danno, leggermente ridotto rispetto alle pretese del socio privato.

 

Tabella E. Fonte: relazione su vicenda lodo arbitrale allegata a relazione generale del Direttore generale del CISS

danno emergente lucro cessante totale danno
richieste socigess  € 251.724,00  € 140.000,00  € 391.724,00
pro quota INCOFARMA  € 188.793,00  € 105.000,00  € 293.793,00
Lodo arbitrale  € 226.667,00  € 140.000,00  € 366.667,00
Differenza  € 25.057,00  € –  € 25.057,00
Condanna pro quota (75%) INCOFARMA  € 170.000,25  € 105.000,00  € 275.000,25

 Mentre il danno emergente veniva quantificato in relazione a costi di locazione, ristrutturazione, apertura di utenze in relazione all’originaria sede farmaceutica, il lucro cessante veniva quantificato dallattore socio-privato in base agli utili netti mensili relativi alle altre farmacie comunali operative nell’ambito dello stesso Contratto di servizio 30/11/2007, quantificati in almeno 5.000,00. Alluopo produceva in atti i conti/prospetti situazione economica di tali farmacie.

Il lodo arbitrale operava poi compensazione, «tra i 417.000,00 euro che Socigess S.p.A: deve ancora dare a CISS e i 275.000,00 euro che Ciss deve dare a Socigess S.p.A.»; risultando così «un credito a favore di Ciss e a carico di Socigess spa di 142.000,00».

Pertanto il Collegio arbitrale condannava  «Socigess spa a corrispondere a Ciss la somma di 142.000,00 (euro centoquarantaduernila/00). Su tale somma sono dovuti ex lege gli interessi nella misura legale, a decorrere dalla domanda di arbitrato notificata 28/9/2011».

Eppure, secondo quanto risulta dalla Tabella C, a seguito del lodo arbitrale tra C.I.SS e Socigess S.p.A. il credito residuo complessivo vantato dal C.I.SS. verso Socigess S.p.A. per gli anni di competenza canoni dal 2007 al 2011 è diminuito da  304.999,21 ad 29.999,21, piuttosto che ammontare ad   142.000,00 come previsto dal lodo medesimo. Si prega di:

– dedurre in merito allevidenziata discrasia motivandone le ragioni e indicando a quanto ammontava, esattamente, la somma residua;

– fornire informazioni sullintervenuto o meno saldo della differenza ancora dovuta.

4.1.2. Biennio 2012-2013. Infatti, nel biennio in questione, non v’è traccia, tra i dati forniti, di tale pagamento a favore del CISS.

Con riguardo ai flussi 2012,  Tabella F, nulla emerge a proposito del saldo della differenza ancora dovuta (30 o 142 mila).

Inoltre, a partire dal 2012, si verificano una serie di interpretazioni, comportamenti contrattuali concludenti e modifiche che comprimono i flussi finanziari dovuti in ragione delle farmacie aperte in base alle convenzioni vigenti; il CISS sistematicamente acconsente alle modifiche del contratto di servizio nel senso richiesto dal socio privato, senza motivare in ordine alla convenienza economica di tali scelte.

In primo luogo, nel 2012 vi è stato il raggiungimento della soglia di 13 farmacie, in ragione della quale il contributo minimo sarebbe passato da 280 mila a 400 mila.

Eppur tuttavia, argomentando sulla base del fatto che essendo stata aperta la tredicesima farmacia a giugno 2012, dunque per soli 6 mesi, il contributo sarebbe stato dovuto in base allo scaglione più basso.  Dunque, in base all’art. 6 del contratto di servizio del 30/11/2007 l’importo fatturato da CISS a SOCIGESS è stato pari a € 280.000,00 + € 6.936,00 istat + € 9.000,00 (rateo della tredicesima farmacia aperta per 6 mesi di competenza, ovvero € 1.500 X 6 mesi) per un totale di € 295.936,00 anziché € 400.000,00. Peraltro, i comuni con farmacia, ad inizio 2013, erano 13, quelli senza farmacia 4 (cfr. allegato 34.5 della relazione del DG). Nel primo semestre le farmacie aperte diventano addirittura 14 (cfr. all. 6.1 relazione del DG).

 

Nel 2013, in base alla convenzione 2007 a regime, il CISS avrebbe dovuto percepire un compenso omnicomprensivo di € 400.000,00. Tuttavia, attesa la non convenienza del contratto di servizio 2007 per il socio privato, a fine 2013 veniva approvata una nuova convenzione, che ridimensionava con effetto retroattivo le spettanze del CISS. Il nuovo contratto di servizio, deliberato dall’Assemblea ordinaria del Consorzio C.I.SS del 11/12/2013, (cfr. allegato n° 7 “verbale di assemblea ordinaria C.I.SS. del 11/12/2013 sulla modifica del contratto di servizio tra C.I.SS. – INCO.FARMA S.P.A. – SOCIGESS S.P.A.”) e stipulato con prot. CISS 1461 del 15 gennaio 2014) infatti, disponeva in favore di SOCIGESS una dilazione in tre anni del quantum dovuto in base al vecchio contratto (articolo 6 del contratto di servizi prot. n. 356 del 30/11/2007), vigente nel 2013, e che si rammenta prevedeva un contributo onnicomprensivo di € 400.000,00. Tale rateizzazione consisteva nella previsione di pagamenti di:

  • € 000,00, iva inclusa, nel 2013;
  • € 000,00, una tantum, iva inclusa, nel 2014;
  • € 000,00 €, una tantum, iva inclusa nel 2015.

Al raggiungimento di detta somma concorreva il dividendo di Inco.Farma S.P.A. che sarebbe stato conseguito nell’anno 2013 e distribuito pro quota al Consorzio C.I.S.S. nel 2014, previa approvazione del bilancio di esercizio della IN.CO.FARMA S.p.A.

4.1.2. Anno 2014. Nel  frattempo, nel 2014, le farmacie, come si legge nella relazione, hanno raggiunto quota numero 15. I rapporti economici tra CISS, INCO.FARMA e SOCIGESS sono regolati dal contratto di servizio da ultimo citato che definisce la struttura dei corrispettivi come segue:

  1. il contributo non assorbe più i canoni, ma funge esclusivamente da clausola “floor” sul diritto agli utili, assicurando una redditività minima della partecipazione. Segnatamente, «Al fine di garantire la salvaguardia economica e finanziaria del CISS, qualora i ricavi del Consorzio provenienti dal socio privato, e sommati agli eventuali dividendi conseguiti e distribuiti da parte della Inco.Farma SpA non dovessero comportare il raggiungimento della somma stimata di euro 100.000,00, per il mantenimento dei costi della struttura consortile, il socio privato Soc.I.Ge.SS. S.p.A. si impegna a versare la rimanente parte necessaria al raggiungimento dell’importo sopra stimato, il tutto al fine di consentire al Consorzio CISS il pareggio di bilancio, così come previsto per legge». Si legge nella relazione del DG «il dividendo che distribuirà FARMA S.p.A a C.I.SS. nellanno 2015 relativo al bilancio di competenza 2014 () non dovrà poi essere stornato con nota di credito a Socigess S.p.A. dai canoni di competenza relativi al 2014 perché essendo il nuovo contratto di servizio, in tal senso migliorativo, rispetto a quello precedente sottoscritto nel 2007, gli importi dei canoni dovuti da Socigess S.p.A. a C.I.SS. non sono comprensivi del dividendo di INCO.FARMA S.p.A»;
  2. è previsto il recupero del rateo 2014 del contributo onnicomprensivo 2013 (si rammenta per € 10000,00 nel 2014 e per altre 100.000,00 nel 2015);
  3. l’originario canone dovuto per farmacia aperta è rivisto al rialzo, ma solo a partire dagli anni successivi al 2015. Infatti il canone rimane fissato, come da originaria aggiudicazione, in € 250,00 x 12 (mensilità) x (numero di farmacie gestite ed effettivamente funzionanti), mentre, «a partire dall’anno 2016 l’importo del canone mensile fisso sarà innalzato ad 500,00, gli importi dei canoni sono da intendersi inclusi iva come per legge» (art. 6).

 

4.2. L’analisi dei flussi finanziari sopra riportati fa emergere, dal 2012, anno di raggiungimento di una massa critica di farmacie gestite, la contrazione continua dei flussi.

La rassegna dei dati e delle informazioni riportati nell’ordinanza consente di rilevare quanto segue:

  • nessuna spiegazione è stata fornita sulla mancata percezione della differenza ancora dovuta a valle del lodo arbitrale;
  • nessuna spiegazione è resa sui ritardi nel cash flow dal socio privato cfr. comunicazione del DG al C.d.A. CISS ( 1033 del 12 gennaio 2012, in cui si legge di «difficoltà nella riscossione dei crediti vantati dal Consorzio CISS nei confronti della SOCIGESS S.p.A., le quali sono sempre state opportunamente evidenziate in sede di riunione di Assemblea e di C.d.A. del CISS, ovvero nelle apposite relazioni sulla gestione per l’approvazione del bilancio, nonché mediante i diversi solleciti inviati direttamente alla SOCIGESS S.p.A., non ultimo quello del 11/02/2011 ns. prot 774»);
  • la revisione della struttura economica dei corrispettivi è di fatto intervenuta in coincidenza con l’apertura delle 13 farmacie che avrebbe dovuto determinare, in base alla convenzione 2007, maggiori guadagni per il CISS; contemporaneamente gli utili realizzati dalle farmacie risultano anomalamente bassi, in contrasto con la redditività media riconosciuta proprio in sede di lodo arbitrale. Si rammenta, infatti, che agli atti di tale procedimento para-giurisdizionale, il lucro cessante veniva quantificato e provato dallo stesso Socio privato con i conti/prospetti situazione economica  delle altre farmacie comunali operative nell’ambito dello stesso Contratto di servizio 30/11/2007 (prodotti da SOCIGESS); ciascuna farmacia avrebbe quindi, almeno fino al 2012, una redditività media netta di 000,00 mensili, vale a dire 60.000,00 allanno. Se si esclude il biennio di startup, la Tabella D testimonia un utile integrato, per INCO-FARMA, nettamente più basso. In media, in base a tali dati, dovrebbe percepire, con 15 farmacie attive, circa 900.000,00 euro all’anno, con un dividendo per il CISS di € 225.000,00 (proporzionale alla quota di partecipazione del 25%).

In buona sostanza, allo stato degli atti, sulla base del riferito reddito presuntivo medio annuale per farmacia ( 60.000,00), se si tiene conto del numero di farmacie attualmente aperte (n. 15)  a regime, il CISS potrebbe contare su un introito presuntivo medio pari a :

  • 000,00 per utili, come sopra calcolati;
  • 000,00 per canoni annui a farmacia (quindi 45.000,00 annui in totale); dal 2016, con il previsto raddoppio del canone, 90.000,00 annui.

Il CISS, in definitiva, potrebbe preventivare un introito annuo presuntivo medio di 270.000,00 fino al 2015, poi 315.000,00 euro netti allanno.

Se ne ricava che gli utili a regime appaiono costantemente sottostimati nella misura evidenziata nella Tabella L.

Alluopo si prega,

  • di completare la tabella L.  Si prega di di indicare per ciascuna annualità il numero delle farmacie a inizio anno e le variazioni in corso danno e di compilare gli spazi vuoti relativi ad utile ed utile lordo;
  • di fornire il dato della redditività media di farmacia per la corrispondente classe demografica e territoriale, in base a statistiche di soggetti terzi e indipendenti, in particolare, ove disponibili, da ASSOFARMA.

 

Tabella L. Dati societari INCO.FARMA. Fonte. Relazione del direttore generale del CISS. Elaborazione: Corte dei conti

INCO.FARMA 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
utile     26.129,00 15.828,00 26.044,00 387.725,00 265.000,00 286.008,00 332.281,00  
utile lordo -€ 87.829,00 -€ 302.711,00 € 76.847,00 € 59.777,00 € 63.858,00 € 609.066,00 € 501.517,00 € 494.591,00 € 586.401,00
numero farmacie 11 12 13 14 15
utile netto  presuntivo  € 660.000,00  € 720.000,00  € 780.000,00  € 840.000,00 € 900.000,00
differenza -€ 272.275,00 -€ 455.000,00 -€ 493.992,00 -€ 507.719,00 -€ 900.000,00